[이슈] 한국의 노동시장 이중구조, 해외는 어떻게 풀었나

# 노동시장 이중구조, 해외는 어떻게 풀었나

한국 노동시장의 정규직-비정규직 격차, 대기업-중소기업 임금격차, 연공급 기반 내부노동시장 고착 문제는 일본·스페인·독일·이탈리아에서도 유사하게 나타났다. 이 중 스페인의 2021년 개혁이 가장 극적인 성공을 거두었고, 독일은 포괄적 구조개혁으로 장기 성과를 냈으며, 일본과 이탈리아는 제한적 개선에 그쳤다. 핵심 분기점은 ‘주변부만 손대는 개혁’을 했느냐, ‘이중구조의 근본 구조를 건드렸느냐’에 있었다. 한국의 비정규직 비율 **42%**, 대기업 대비 중소기업 임금비율 **57.7%**, OECD 최고 수준의 연공급 기울기를 감안하면, 해외 사례에서 도출되는 시사점은 명확하다.

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## 스페인: 30년 이중구조를 3년 만에 허문 유일한 성공 사례

스페인은 한국과 가장 유사한 이중구조를 가졌던 나라다. 1984년 임시직 계약을 전면 자유화한 이후 임시직 비율이 **10%에서 33%**로 급등했고, 정규직은 해고비용이 근속 1년당 45일분(최대 42개월)에 달해 극단적 내부자-외부자 분열이 고착됐다. 청년 실업률은 50%를 넘었고, 임시직의 정규직 전환율은 **6% 미만**이었다.

1994년·1997년·2006년·2010년의 네 차례 개혁은 모두 실패했다. 공통 패턴은 ‘정규직 보호는 유지하면서 임시직 유인만 조정’하는 **주변부 개혁(reform at the margin)**이었다. 한 유형의 임시계약을 제한하면 기업은 다른 유형으로 이동했을 뿐이다. 2012년 라호이 정부의 개혁은 정규직 해고비용을 33일분으로 낮추고 기업별 교섭을 우선시했지만, 사회적 합의 없이 일방적으로 추진되어 노조의 강한 반발을 샀고 임시직 비율은 여전히 **25~26%**에 머물렀다.

전환점은 **2021년 12월 노동개혁(Real Decreto-ley 32/2021)**이다. 산체스 정부의 노동부 장관 욜란다 디아스가 **9개월간 노·사·정 3자 협의**를 주도해, 양대 노총(UGT·CC.OO)과 양대 경영자단체(CEOE·CEPYME)의 합의를 이끌어냈다. 핵심 내용은 세 가지였다. 첫째, 가장 남용되던 **’공사·용역 계약(contrato por obra y servicio)’을 완전 폐지**했다. 둘째, 잔여 임시계약을 최대 6개월(단협으로 12개월)로 엄격히 제한했다. 셋째, 간헐적·계절적 업무에는 **고정불연속계약(fijo-discontinuo)**이라는 무기한 계약 유형을 확대해 기업에 합법적 대안을 제공했다. 30일 미만 초단기 계약에는 추가 사회보험료를 부과하고, 허위 임시계약 벌금은 근로자 1인당 **최대 1만 유로**로 상향했다.

결과는 극적이었다. 임시직 비율이 2014~2019년 평균 **29.7%에서 2024년 12.7%로 급락**해, 처음으로 EU 평균 수준에 도달했다. 신규 계약 중 무기한 계약 비중은 10%에서 **70%**로 뛰었다. 고용률은 **65.3%**로 역대 최고를 기록했고, 실업률은 2025년 **10.5%**까지 하락했다. 스페인 중앙은행 분석에 따르면, 정규직 전환으로 고용 불안이 줄면서 가계 예비저축이 감소하고 소비지출이 **0.18~0.24%p** 증가하는 거시경제적 선순환도 발생했다.

다만 한계도 있다. 고정불연속계약은 기술적으로 무기한이지만 근로시간이 계절에 따라 변동해 소득 안정성이 완전하지 않으며, FEDEA 연구팀은 ‘계약상 임시직 비율’은 급감했지만 실제 고용지속기간으로 측정한 ‘경험적 임시직 비율’은 유의미하게 개선되지 않았다고 지적한다. 공공부문 임시직 비율은 오히려 **31%**로 상승해 민간과 괴리를 보였다.

**스페인 성공의 5대 요인.** 첫째, 유인 전략이 아닌 **규제 전략**으로 전환해 임시계약 자체를 원천 차단했다. 둘째, 9개월간의 노·사·정 3자 합의가 이행력을 담보했다. 셋째, EU 회복기금(NextGenerationEU) **690억 유로 교부 조건**이라는 강력한 외부 압력이 합의를 촉진했다. 넷째, 코로나19 단축근로(ERTE) 경험이 안정적 고용관계의 가치에 대한 사회적 공감대를 형성했다. 다섯째, 고정불연속계약이라는 ‘안전밸브’가 관광·건설·농업 등 계절산업의 저항을 완화했다.

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## 독일: 하르츠 개혁이 만든 빛과 그림자, 그리고 후속 보정

독일은 2002년 실업률 **13.4%**로 ‘유럽의 병자’라 불렸다. 슈뢰더 총리의 아젠다 2010 하에 **하르츠 개혁(I~IV, 2003~2005)**이 단행됐다. 가장 급진적이었던 하르츠 IV는 실업부조와 사회복지를 통합해 정액 자산조사 급여(ALG II)로 전환하고, 실업급여 수급기간을 무제한에서 **12개월**(50세 이상 24개월)로 단축하며, ‘합리적’ 일자리 거부 시 급여를 **30%**까지 삭감하는 강력한 구직의무를 부과했다. 하르츠 I~II는 미니잡(월 400유로 이하, 현 538유로), 미디잡, 파견근로를 대폭 규제완화해 비정형 고용의 진입문을 넓혔다.

고용 성과는 인상적이었다. 실업률은 **5% 이하**로 떨어졌고, 청년 실업률은 **8.1%**까지 하락했다. 그러나 학계에서는 인과관계를 둘러싼 논쟁이 치열하다. 43만 근로자 매칭 데이터 분석에 따르면, 하르츠 개혁은 총실업을 줄이지 못했고 실업 기간만 단축했으며, 주로 실업급여 삭감을 통한 **임금 4% 하락**이 핵심 메커니즘이었다. 또 다른 분석은 독일의 성공이 1995년부터 시작된 임금 억제, 동유럽 오프쇼어링 위협, 유리한 수출 환경의 산물이지 하르츠 개혁만의 결과가 아니라고 본다.

하르츠 개혁의 이중구조 심화 문제는 후속 개혁으로 일부 보정됐다. **2015년 최저임금 도입**(시간당 8.50유로, 2022년 12유로로 인상)은 저임금 부문 임금을 유의미하게 끌어올렸고, 특히 여성·동독·미니잡 근로자에게 효과가 컸다. 최저임금은 2010년 이후 관측된 임금 불평등 감소의 **절반가량**을 설명한다. 2023년에는 하르츠 IV를 **뷔르거겔트(시민소득)**로 대체해 조건부성을 완화하고 기본급여를 **월 503유로**로 인상했다.

독일 모델에서 한국이 주목해야 할 것은 **직업훈련 이원체계(Duale Ausbildung)**와 **사업장평의회(Betriebsrat)** 제도다. 약 350개 공인 직종에 걸친 기업 내 실습+직업학교 이론교육 병행 체계는 교육과 노동시장 수요를 직접 연결해 청년 실업을 OECD 최저 수준으로 억제했다. 기업당 연간 훈련비용은 약 **1만5,300유로**에 달하지만, 졸업생의 실업률과 비정규직 비율이 현저히 낮아 기업도 투자수익을 거둔다. 사업장평의회는 2008~2009년 금융위기 시 **단축근로(Kurzarbeit)**를 통해 대량해고 대신 근로시간 조정+훈련을 가능하게 해, 경기회복 시 즉각적 생산력 확보라는 경쟁우위를 만들었다.

다만 독일도 단체협약 적용률이 1990년대 **80%에서 2023년 54%**로 하락하면서 저임금 부문이 EU 내 최대 규모 중 하나로 성장했고, 미니잡 근로자 **750만 명**(60%가 여성)이라는 비정형 고용 구조가 이중구조의 잔존 문제로 남아 있다.

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## 일본: 30년간 ‘동일노동 동일임금’을 외쳤지만 벽에 부딪힌 이유

일본은 한국과 가장 구조적으로 유사한 이중구조를 가진 나라다. **멤버십형 고용**(종신고용·연공서열·신졸일괄채용·무한정 직무범위)이라는 정규직 모델과, 파트·계약직·파견 등 비정규직 모델 사이의 격차가 핵심이다. 비정규직 비율은 1990년 **20%에서 2024년 약 37%**로 꾸준히 상승했고, 비정규직 시간당 임금은 정규직의 **약 60%**(유럽 80% 대비 현저히 낮음)에 머물며, 비정규에서 정규로의 전환 확률은 **1.7~10.3%**로 독일(45%)·영국(30%)에 비해 극히 낮다. **여성의 53%가 비정규직**이며, 성별임금격차는 **22%**로 OECD 평균의 거의 두 배다.

아베 정부의 **2018년 일하는 방식 개혁법(働き方改革)**은 ‘70년 만의 대개혁’으로 불렸다. 월 45시간·연 360시간 잔업 상한에 형사처벌을 도입하고, 2020년부터 대기업(2021년 중소기업)에 정규·비정규 간 ‘불합리한 대우 차이’ 금지를 적용했다. 2023년에는 기시다 정부가 **‘직무급(職務給) 전환’**을 골자로 한 ‘새로운 자본주의’ 노동시장 개혁을 발표해, 5년간 **1조 엔** 리스킬링 투자를 약속했다.

그러나 성과는 제한적이다. 비정규직 비율은 37% 선에서 **정체**됐고, 정규·비정규 임금격차는 10년간 **2~4%p** 축소에 그쳤다. ‘동일노동 동일임금’ 가이드라인이 연공급 체계를 전제로 정규직의 ‘잠재능력’·‘전근 수용 의사’·‘폭넓은 경험’을 합리적 차이 근거로 인정하기 때문에 낡은 근무방식을 보호하는 결과를 낳는다는 비판이 있다. 직무급 도입을 계획하는 기업은 **27.4%**에 불과하며, 직무급을 진정으로 도입하려면 기업이 당연시해온 강력한 인사권부터 포기해야 한다는 지적도 나온다.

일본 이중구조가 지속되는 **핵심 원인**은 정규직의 극히 높은 해고보호(OECD 4위)와 비정규직의 낮은 보호 간 **비대칭**이다. IMF 분석에 따르면, 정규직 보호를 덴마크·영국 수준으로 낮추면 비정규직 비율을 **30% 이하**로 줄일 수 있다. 그러나 정규직 해고규제 완화는 정치적으로 가장 민감한 영역이어서 어떤 정부도 손대지 못했다. 기업별 노조가 정규직(내부자) 이익을 대변하는 구조, 배우자 공제와 사회보험 면제 임계점이 만드는 ‘소득의 벽(壁)’, 외부노동시장과 직업자격 인프라의 미비 등이 복합적으로 개혁을 가로막고 있다.

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## 이탈리아: ‘주변부 유연화’만 반복한 실패의 교과서

이탈리아는 남북 경제격차(남부 1인당 GDP가 EU 평균 이하), **GDP 대비 10.5~24%에 달하는 지하경제**, 극심한 청년 실업(2014년 **42.4%**)이 중첩된 이중구조를 보여준다. 15인 이상 사업장의 정규직에 부당해고 시 **원직복직**을 명령하는 근로자헌장 제18조(Articolo 18)가 내부자의 철벽 보호막이었고, OECD 고용보호 지수는 **4.0**(독일 2.6)으로 극히 높았다.

트레우법(1997) → 비아지법(2003) → 포르네로 개혁(2012) → 렌치의 잡스 액트(2014~2015)로 이어진 20년간의 개혁은 공통적으로 **비정규직 유연화에 집중하면서 정규직 보호는 점진적으로만 완화**하는 ‘주변부 개혁’이었다. 잡스 액트는 가장 급진적이었다. 2015년 3월 이후 신규 채용에 대해 제18조를 사실상 폐지하고, 근속기간에 비례해 해고보상이 증가하는 **‘보호증가계약(CTC)’**을 도입했으며, 3년간 사회보험료 전액 면제라는 파격적 채용보조금을 제공했다.

초기에는 무기한 계약 채용이 급증했으나, 이는 주로 보조금 효과였다. 보조금이 2016년 40%로 축소되고 이후 종료되자 효과는 급속히 소멸했다. 고용보호 완화 자체는 유의미한 효과가 없었다는 분석도 있다. 2024년 기준 25~34세 임시직 비율은 **23.9%**(독일 15.3%, EU 평균 13.5%)로 여전히 높고, 청년 실업률은 **20.3%**에 머물러 있다. 노동생산성은 2000~2013년간 누적 **2%**만 성장해 독일(20%)과 극명한 대조를 이룬다.

개혁 시점(timing)이 결정적이라는 분석도 있다. 독일은 경기 회복 초입기(2003~2005)에 개혁해 수출 호황의 순풍을 받았지만, 이탈리아는 심각한 불황(포르네로 2012)이나 미약한 회복기(잡스 액트 2015)에 개혁해 단기적 효과가 약했다. 여기에 전국 단위 단체교섭(지역 생산성 격차를 반영하지 못함), 취약한 공공고용서비스(구직자의 **10.2%**만 접촉), 직업훈련 인프라 부재(학교→취업 전환기간 평균 **51.3개월**, EU 평균 30개월), 방대한 지하경제 등 구조적 약점이 개혁 효과를 체계적으로 잠식했다.

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## 성공과 실패를 가른 다섯 가지 조건

네 나라의 경험을 종합하면, 이중구조 개혁의 성패를 결정하는 핵심 조건이 분명하게 드러난다.

**첫째, ‘주변부 개혁’이 아닌 ‘구조 전환’이 필요하다.** 스페인의 2021년 개혁이 성공한 것은 임시계약의 가장 큰 통로를 완전 폐지하고 ‘모든 계약은 원칙적으로 무기한’이라는 패러다임을 확립했기 때문이다. 반면 이탈리아와 1990~2010년대 스페인은 임시직 유형을 제한하면서 다른 유형을 허용하는 풍선효과만 반복했다. 일본의 ‘불합리한 차별 금지’도 연공급 체계를 전제로 하면서 실질적 임금 수렴에 실패했다.

**둘째, 사회적 합의가 이행력을 좌우한다.** 스페인 2021년 개혁의 노·사·정 3자 합의와 독일의 사업장평의회·공동결정제는 개혁 이행과 현장 적응을 뒷받침했다. 반면 스페인 2012년 개혁의 정부 일방 추진, 일본의 정부 가이드라인 의존은 현장 침투력이 약했다.

**셋째, 보완적 제도(사회안전망·직업훈련·적극적 노동시장정책)가 개혁의 전제조건이다.** 독일의 이원직업훈련과 단축근로제, 덴마크식 유연안전성의 교훈은, 고용보호를 줄이려면 그에 상응하는 사회안전망과 재취업 지원이 선행돼야 한다는 것이다. 이탈리아가 유연화만 추진하고 적극적 노동시장정책과 공공고용서비스를 방치한 것은 실패의 핵심 원인이었다.

**넷째, 개혁 시점은 경기 확장기가 유리하다.** 정규직 고용보호 완화는 경기 확장기에 추진할 때 중기적으로 산출과 고용을 **약 5%** 증가시키지만, 침체기에는 오히려 수축적 효과를 낼 수 있다. 독일(2003~2005)과 스페인(2021, 코로나 이후 회복기)의 성공은 이를 뒷받침한다.

**다섯째, 외부 압력이 국내 교착을 깨는 촉매가 될 수 있다.** 스페인에서 EU 회복기금 690억 유로 교부 조건이 합의를 촉진한 것처럼, 외부적 동력이 국내 이해관계자 간 교착을 돌파하는 데 결정적 역할을 할 수 있다.

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## 한국에 대한 시사점: 무엇이 가능하고 무엇이 어려운가

OECD, IMF 등 국내외 기관의 권고와 해외 사례를 종합하면, 한국 노동시장 이중구조 해소를 위한 정책 방향은 다음과 같이 수렴된다.

**고용보호의 비대칭 해소가 핵심이다.** IMF와 OECD는 일관되게 정규직의 엄격하고 불확실한 해고절차를 완화하면서, 동시에 비정규직의 사회보호를 강화하는 ‘양방향 수렴’을 권고한다. 일본의 사례가 보여주듯, 정규직 보호를 건드리지 않고 비정규직 처우만 개선하는 접근은 근본적 한계가 있다. 다만 독일의 경험에서 보듯, 이는 충분한 사회안전망(실업보험 확대, 적극적 노동시장정책, 직업훈련) 구축과 동시에 추진해야 한다.

**연공급에서 직무급으로의 전환은 일본이 반면교사다.** 일본은 2023년부터 직무급 전환을 정부 차원에서 추진하지만, 멤버십형 고용 관행·기업별 노조·연공 문화가 삼중 장벽으로 작용해 도입 기업이 **27.4%**에 불과하다. 한국도 연공급이 대기업·유노조 사업장에 깊이 뿌리박혀 있어, 단순한 가이드라인이 아닌 **산업별 교섭 확대와 연동한 직무평가 체계**가 필요하다. 독일의 산업별 단체교섭이 직종·지역별 생산성에 부합하는 임금 체계를 유지하는 기능을 한다는 점은 참고할 만하다.

**교섭 구조의 전환이 필수적이다.** 한국의 기업별 노조 체계는 일본과 함께 OECD에서 가장 분절적이다. 기업별 노조는 대기업 정규직(내부자)의 이익을 극대화하면서 비정규직·중소기업 근로자(외부자)의 이해를 배제하는 구조를 고착시킨다. 독일의 산업별 교섭+사업장평의회, 스페인의 산별 교섭 복원이 이중구조 완화에 기여한 사례는, 한국에서도 산업·직종별 교섭 확대가 임금격차 축소의 제도적 기반이 될 수 있음을 시사한다.

**대기업-중소기업 격차는 해외 사례에서도 명확한 해법이 드물다.** 한국의 대기업-중소기업 임금비율 **57.7%**는 일본(**73.7%**)·EU 평균(**65.1%**)보다 현저히 낮다. 이는 재벌 원·하청 구조에서의 가격결정력 비대칭, 중소기업 지원정책의 역설(1,646개 지원 프로그램이 오히려 기업 성장 인센티브를 왜곡), 내부노동시장 이중구조와의 중첩 효과가 복합적으로 작용한 결과다. 공정거래 집행 강화, 하도급 단가 정상화, 중소기업 성장 사다리 재설계 등 산업정책적 접근이 노동시장 개혁과 병행되어야 한다.

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## 결론: 한국이 직면한 선택의 창

해외 사례가 보여주는 가장 중요한 교훈은, 이중구조가 자연 해소되는 경우는 없다는 것이다. 방치하면 일본처럼 **30년 이상** 고착되고, 주변부만 손대면 이탈리아처럼 개혁 피로만 축적된다. 한국의 합계출산율 **0.72**와 급속한 고령화는 개혁의 시간적 여유를 극도로 압축하고 있다. 정규직 보호 완화는 경기 확장기에 추진해야 하므로, 경기 사이클상의 ‘개혁의 창’은 무한하지 않다.

스페인 2021년 개혁이 시사하는 바는 명확하다. **‘무엇을 유연화할 것인가’가 아니라 ‘어떤 고용을 표준으로 설정할 것인가’**라는 질문의 전환, 그리고 이를 뒷받침하는 노·사·정 합의와 충분한 사회안전망이 결합될 때 30년의 교착도 깨질 수 있다. 한국에서 민주노총의 사회적 대화 불참, 기업별 노조의 내부자 편향, 직무급 전환에 대한 노·사 모두의 모호한 태도는 각각 스페인 2012년 실패(합의 없는 일방 추진), 일본의 지속적 교착(기업별 노조의 내부자 보호), 이탈리아의 반복적 실패(보완 제도 없는 유연화)의 패턴과 겹친다. 이 세 가지 교착을 동시에 풀지 않으면, 한국의 이중구조 개혁은 해외 실패 사례의 변주에 그칠 위험이 크다.



# 한국 노동시장 이중구조 개선방향: 해외 사례를 바탕으로 한 구체적 정책 제안

해외 사례 비교 분석에서 도출된 핵심 교훈은 단순하다. 이중구조는 방치하면 고착되고, 주변부만 손대면 피로만 쌓인다. 스페인·독일·일본·이탈리아의 경험을 한국의 제도적 맥락에 적용하면, 다섯 개 영역의 동시 개혁과 명확한 순서 설계가 필요하다는 결론에 이른다.

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## 1. 계약 구조 개혁: 스페인 모델의 한국식 적용

### 현황과 문제

「기간제 및 단시간근로자 보호 등에 관한 법률」(이하 기간제법)은 2년 초과 사용 시 정규직 간주 조항을 두고 있으나, 기업은 2년 전 계약 해지 후 재고용하는 방식으로 사실상 항구적 비정규직 활용을 유지하고 있다. 비정규직 비율 42%는 이 회피 메커니즘이 20년간 반복된 결과다.

### 제안: ‘원칙적 무기한 계약’ 패러다임으로 전환

스페인이 2021년 개혁에서 확립한 핵심 원칙은 **“모든 계약은 무기한이 원칙이고, 임시계약은 예외”**였다. 한국도 같은 방향으로 전환이 필요하다.

**단기(1~2년): 기간제법 개정**

- 기간제 사용 가능 사유를 현행 ‘기간·업무 한정’에서 **구체적 열거 방식**(계절적 업무, 특정 프로젝트의 완료, 결원 대체 등)으로 전환. 사유 없는 기간제 계약은 원칙적으로 무효화.
- 현행 ‘2년 초과 시 정규직 간주’ 조항을 **‘반복 갱신 2회 초과 시 정규직 간주’**로 개정해 갱신 거절을 통한 회피를 차단.
- 30일 미만 초단기 계약에 사용자 부담 사회보험료를 **10~15% 가산**해 남용 억제(스페인 동일 방식).

**중기(3~5년): 안전밸브 설계**

- 스페인의 ’고정불연속계약(fijo-discontinuo)’에 해당하는 **‘간헐적 무기한 계약’** 유형을 도입. 관광·건설·농업 등 계절 산업 및 플랫폼 노동에 적용 가능하도록 설계. 고용 공백기에도 사회보험 가입 유지.
- 파견법상 허용 업종 확대 대신, **파견 기간 상한(현행 2년)을 1년으로 단축**하고 초과 시 직접 고용 의무를 강화.

**예상 저항과 대응**
기업은 채용 감소를 우려할 것이다. 이에 대한 대응은 두 가지다. 첫째, 정규직 해고절차 합리화(4절 참조)와 동시 추진해 기업의 고용 부담을 완화한다. 둘째, 무기한 계약 신규 채용 시 **2년간 사회보험료 50% 지원**으로 전환 인센티브를 제공한다.

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## 2. 임금 체계 개혁: 일본 실패를 반면교사로 한 직무급 전환

### 일본 실패의 교훈

일본이 2018년부터 ‘동일노동 동일임금’을 추진했지만 10년간 정규·비정규 임금격차가 2~4%p밖에 줄지 않은 이유는, 연공급 체계를 유지한 채 ‘불합리한 차별 금지’만 덧씌웠기 때문이다. ‘전근 수용 의사’, ‘폭넓은 경험’, ‘잠재능력’을 합리적 차이 근거로 인정하면서 격차가 그대로 유지됐다.

### 제안: 직무급 전환을 위한 단계적 제도 설계

한국도 연공급이 대기업·유노조 사업장에 깊이 뿌리박혀 있어, 일본과 동일한 실패 경로를 걸을 위험이 높다. 이를 피하려면 **‘가이드라인 의존’이 아닌 ‘제도 설계’**가 필요하다.

**단기: 공공부문 선도**

- 공공기관을 대상으로 **직무분류체계(Job Classification System)** 표준안을 정부 주도로 개발. 현재 행정안전부·고용노동부 공동으로 추진 중인 직무급 전환 시범사업을 확대.
- 공공기관 경영평가에 **비정규직 임금 격차 지표**를 포함해 동일 직무 내 처우 수렴을 유도.

**중기: 민간 확산 인프라 구축**

- 한국고용정보원의 직업 분류 체계를 기반으로 **산업별 직무등급 표준(Occupational Grading Standard)** 개발. 독일의 350개 공인 직종 체계처럼, 직무 내용·요건·보상 범위를 공인.
- 「근로기준법」에 **‘동일 직무 동일 임금 범위 규정’** 조항을 신설. 일본처럼 ‘불합리한 차별 금지’라는 추상적 규정이 아니라, **직무등급별 임금 밴드**를 단체협약 또는 취업규칙에 명시하도록 의무화.
- 연공급에서 직무급으로 전환하는 사업장에 **컨설팅 비용 지원 및 세제 혜택** 제공.

**예상 저항과 대응**
대기업 정규직 노조의 저항이 가장 크다. 직무급 전환은 연공 프리미엄을 잠식하므로, 기존 재직자에게는 **임금 하한 보장(red circle)** 조항을 적용해 전환 손실을 방지하고 신규 채용부터 새 체계를 적용하는 연착륙 방식을 채택한다.

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## 3. 교섭 구조 개혁: 산업별 교섭 확대와 독일식 공동결정 도입

### 현황과 문제

한국의 단체협약 적용률은 약 12~14%로 OECD 최하위권이다. 기업별 노조 체계는 대기업 정규직(내부자)의 이익만 대변하고, 중소기업·비정규직 근로자(외부자)는 교섭 밖에 놓인다. 독일(54%), 스페인(70% 이상)과의 간극이 이중구조의 제도적 토대다.

### 제안: 산업별 교섭 확대와 사업장 수준 참여 제도

**단기: 산업별 교섭 촉진**

- 「노동조합 및 노동관계조정법」(이하 노조법)에 **산업별 교섭 우선 조항**을 신설. 동종 산업 사용자단체와 산업별 노조 간 교섭을 요청할 경우 정당한 이유 없이 거부 불가.
- 산업별 단체협약 체결 시 **그 산업 내 모든 사업장에 자동 적용(erga omnes 효력)**하는 조항 도입. 중소기업도 산업별 협약의 임금 최저기준을 적용받도록 해 대기업-중소기업 임금 수렴을 유도.

**중기: 사업장평의회(Betriebsrat) 한국형 도입**

- 독일의 사업장평의회는 단체교섭과 별개로 운영되며, 노조 비가입 근로자도 포함한 **전체 근로자 대표 기구**다. 한국의 노사협의회는 유사하지만 실질적 권한이 약하다.
- 「근로자참여 및 협력증진에 관한 법률」을 개정해 노사협의회에 **인사·채용·비정규직 운용에 관한 실질적 협의 의무**를 부여. 사용자가 협의 결과를 무시하려면 서면으로 사유를 제시하도록 의무화.
- 30인 이상 사업장의 비정규직 현황을 **노사협의회에 정기 보고**하도록 의무화해 정보 비대칭 해소.

**민주노총 불참 문제**
사회적 대화의 가장 큰 장벽이다. 스페인은 노조가 분열돼 있었지만 공동의 이익(임시직 감소)을 중심으로 연대했다. 한국도 **비정규직 처우 개선이라는 공통 의제**를 중심으로 민주노총을 포함한 대화 채널을 구성하되, 불참 시에도 기업별 노조·중소기업 노조와의 개별 협의를 통해 개혁을 병행 추진하는 ‘투 트랙’ 전략이 현실적이다.

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## 4. 직업훈련·사회안전망: 독일 이원체계의 한국식 번역

### 왜 선행 조건인가

이탈리아의 실패가 보여주듯, 고용보호 완화와 비정규직 계약 유연화는 사회안전망과 직업훈련 없이는 단순한 하방 압력으로 귀결된다. 독일의 하르츠 개혁이 장기적으로 성과를 낸 것도 이원직업훈련과 단축근로제라는 보완 제도가 존재했기 때문이다.

### 제안: 고용보험 사각지대 해소와 직업훈련 재설계

**사회안전망 강화**

- 비정규직·플랫폼 노동자의 고용보험 가입률은 2024년 기준 여전히 정규직 대비 현저히 낮다. **소득 기반 고용보험(income-based employment insurance)**으로 전환해 고용 형태와 무관하게 소득이 있으면 자동 가입되도록 설계. 이미 시행 중인 예술인·노무제공자 고용보험을 전 업종으로 확대.
- 독일식 **단축근로제(Kurzarbeit)** 상시화. 2020년 코로나 시기 한시적으로 확대됐던 고용유지지원금을 상시 제도로 전환하고, 근로시간 단축 기간의 **훈련 참여를 조건**으로 부과해 인적자본 유지와 연결.

**직업훈련 이원체계 도입**

- 독일의 Duale Ausbildung은 기업 내 실습(60~70%)과 직업학교 이론(30~40%)을 병행한다. 한국의 일학습병행제가 유사하지만 참여 기업과 훈련 직종이 제한적이다.
- 참여 직종을 현행 수백 개에서 **산업계 수요 기반으로 연간 재설계**하는 체계를 구축. 훈련 수료 후 **국가 공인 자격증**이 외부 노동시장에서 통용되도록 자격체계(NCS)와 연동.
- 대기업의 훈련비 분담 의무화. 독일에서 기업이 연간 1만5,300유로를 훈련에 투자하듯, 한국도 **일정 규모 이상 기업의 훈련분담금 납부**를 의무화하고 중소기업 훈련에 재분배.

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## 5. 원·하청 구조 개혁: 한국 특수 과제

### 왜 별도 과제인가

스페인·독일·이탈리아는 재벌 중심의 수직적 원·하청 구조가 없었다. 한국의 대기업-중소기업 임금비율 57.7%는 일본(73.7%)·EU 평균(65.1%)보다 현저히 낮으며, 그 원인의 상당 부분은 원청이 하청 단가를 후려쳐 비용을 전가하는 구조에 있다. 노동시장 개혁만으로는 이 격차를 해소할 수 없다.

### 제안: 하도급 단가 정상화와 이익 공유

**단기: 불공정 하도급 규제 강화**

- 「하도급거래 공정화에 관한 법률」상 부당 단가 인하 요건을 구체화하고, **위반 시 과징금 상한을 계약 금액의 10%에서 20%로 상향**. 현행 징벌적 손해배상(3배)의 실제 청구 가능성을 높이기 위해 하도급업체의 분쟁 신청 부담을 경감.
- 공공 발주 계약에 **적정 노무비 보장 조항** 의무화. 최저임금 인상분이 하도급 단가에 자동 반영되도록 물가연동 조항 표준화.

**중기: 이익 공유제 도입**

- 대기업이 협력사와 공동 개발한 원가 절감 성과를 일정 비율 **협력사에 배분하는 성과공유제**를 법제화. 현재 자율 프로그램으로 운영 중인 ‘동반성장’ 협약을 규범화.
- 원청의 불법 파견·위장 도급에 대한 **직접 고용 간주 요건을 명확화**. 현행 파견법의 모호한 적용 기준이 원청의 책임 회피를 가능하게 하므로, 업무 지휘·감독 실질 요건을 구체적으로 법령에 열거.

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## 6. 개혁의 순서와 정치적 실현 가능성

### 개혁 순서가 결과를 결정한다

이탈리아가 반복적으로 실패한 이유 중 하나는 **보완 제도 없이 유연화를 먼저 추진**했기 때문이다. 독일과 스페인의 성공은 반대로 사회적 합의와 보완 제도가 개혁과 동시에 설계됐다는 공통점이 있다. 한국의 개혁 순서는 다음과 같이 설계해야 한다.

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1단계 (1~2년): 사회안전망 선행 강화
  ↓ 고용보험 전 국민화, 단축근로제 상시화
  ↓ 이 단계 없이 2·3단계 추진 시 이탈리아 전철

2단계 (2~4년): 계약 구조 개혁 + 원·하청 규제
  ↓ 기간제법 개정(사유 열거제), 하도급법 강화
  ↓ 직업훈련 이원체계 설계 착수

3단계 (4~7년): 임금·교섭 구조 개혁
  ↓ 직무급 전환 민간 확산, 산업별 교섭 확대
  ↓ 성과 평가 후 정규직 고용보호 합리화 검토
```

### 정치적 실현 가능성: 연합 구성 전략

이중구조 개혁은 항상 **기득권 연합(대기업 경영진 + 대기업 정규직 노조)**의 저항에 직면한다. 스페인의 성공은 EU 회복기금이라는 외부 압력이 이 교착을 깼기 때문이다. 한국에서 유사한 외부 압력은 기대하기 어렵지만, 다음의 내부 연합 구성 전략이 가능하다.

**비정규직·청년·중소기업 노동자 연합**: 이중구조의 피해자는 수적으로 압도적 다수다. 비정규직 900만 명 + 중소기업 근로자 다수 + 청년 취업 준비생의 이해관계를 가시화하는 정치·사회적 캠페인이 필요하다.

**중소기업 사용자 연합**: 원·하청 구조 개혁과 산업별 교섭은 대기업의 비용 전가를 줄이므로 중소기업 사용자에게도 이익이다. 중소기업중앙회를 개혁 연합의 파트너로 포함.

**대기업 노조에 대한 양보 설계**: 직무급 전환 시 기존 재직자 임금 하한 보장, 정규직 해고 요건 합리화 시 해고 기준 명확화(현행 불확실성 제거)를 패키지로 제시해 저항을 완화.

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## 결론: 한국 개혁의 핵심 조건 세 가지

해외 사례 전체를 통해 수렴되는 한국 개혁의 필수 조건은 다음 세 가지다.

**첫째, 패러다임 전환.** ‘비정규직을 보호하는 규제’에서 ‘비정규직이 생겨나지 않는 구조 설계’로. 스페인이 임시계약을 규제한 게 아니라 임시계약 자체를 원칙적으로 허용하지 않은 것처럼.

**둘째, 동시성.** 계약 구조 개혁, 사회안전망, 직업훈련, 교섭 구조 개혁은 순차가 아니라 설계 단계에서 동시에 패키지로 구성해야 한다. 이탈리아처럼 유연화만 먼저 하면 노동자에게 일방적 부담이 전가된다.

**셋째, 합의 기반.** 일방 추진은 스페인 2012년 개혁처럼 정권 교체 후 뒤집힌다. 민주노총의 불참이 현실이라면, 참여 가능한 노조·사용자·시민사회 대표로 구성된 **‘한국형 사회적 대화 채널’**을 재설계하고, 비정규직 당사자 대표성을 명시적으로 포함시켜야 한다.

한국의 합계출산율 0.72와 고령화 속도를 감안하면, 노동력이 줄어드는 구조에서 이중구조를 유지하는 비용은 시간이 갈수록 커진다. 개혁의 창은 좁아지고 있다.

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[요약]


한국 노동시장의 문제와 해결책을 쉽게 풀면 이렇습니다.

문제가 뭔가요?
한국에서 같은 일을 해도 대기업 정규직이냐, 중소기업 비정규직이냐에 따라 월급이 두 배 가까이 차이 납니다. 비정규직이 되면 정규직으로 올라가기가 구조적으로 매우 어렵고, 이 격차가 30년째 고착돼 있습니다.

해외는 어떻게 했나요?
　•　스페인: “비정규직 계약 자체를 원칙적으로 금지”했더니 3년 만에 임시직 비율이 30%→13%로 뚝 떨어졌습니다.
　•　독일: 해고를 쉽게 하는 대신 실업자 재교육과 안전망을 강하게 만들었습니다.
　•　일본: “같은 일 하면 같은 월급”이라고 법으로 정했지만, 연공서열 체계를 그대로 두는 바람에 사실상 효과가 없었습니다.
　•　이탈리아: 비정규직만 유연하게 하고 정규직은 못 건드려서 20년째 제자리입니다.


한국은 뭘 해야 하나요?
다섯 가지를 동시에 바꿔야 합니다.
　1.　비정규직 계약을 함부로 못 쓰게 법을 바꾸기
　2.　연차가 아닌 하는 일 기준으로 월급 주는 체계로 바꾸기
　3.　대기업 노조만이 아니라 업종 전체가 함께 임금 협상하는 구조 만들기
　4.　직업 교육과 실업급여 안전망 먼저 강화하기
　5.　대기업이 하청업체에 비용 떠넘기지 못하게 규제 강화하기

핵심은 하나입니다. 비정규직을 보호하는 규정을 추가하는 게 아니라, 비정규직이 처음부터 생겨나지 않는 구조를 만드는 것입니다. 그리고 이걸 노사정이 합의해서 동시에 추진하지 않으면, 일본·이탈리아처럼 30년이 지나도 제자리입니다.​​​​​​​​​​​​​​​​